我国环保督查长效机制构建研究

论文总字数：27415字

目 录

摘要 Ⅰ

ABSTRACT Ⅱ

一 绪论

（一） 研究背景 1

（二） 研究目的及意义 1

（三） 国内外研究现状 2

1 国外环保督查的现状研究

2 国内环保督查的现状研究

（四）完善环保督查的相关理论基础 4

1 组织结构理论

2 公共治理理论

二 环保督查的基本问题解析

（一）环保督查的涵义解析 6

1 环保督查的涵义

2 环保督查的功能分析

三 我国环保督查的产生背景与发展变化

（一） 我国环保督查的产生背景 10

1 督查制度的产生与发展

2 开展环保督查的背景

（二）我国环保督查的发展变化 11

1 我国环保督查组织机构的发展变化

2 我国环保督查制度体系的发展变化

3 我国环保督查重点与模式的发展变化

（三） 中央环保督察的建立与运行 15

1 中央环保督察产生的背景

2 中央环保督察的组织构成

3 中央环保督察的运行实践

四 我国环保督查的问题分析

（一） 环保督查人员重叠、职责交叉 16

1 我国环保督查层级人员重叠

2 环保督查各层级职责交叉、权责不匹配

（二）环保督查方式不持久 18

1 一阵风、运动式的督查方式 18

2 治标不治本导致成效不显著 18

（三）环保督查机制僵化 19

1 企业、公民参与督查不足 19

2 督查机构与地方政府的合作存在障碍 19

3 督查程序手段不完善

4 法律法规不健全

（四） 督查评估制度不健全 21

1 评估结果不透明

2 环保督查结果运用不充分

五 我国环保督查长效机制的构建路径

（一） 依法明确督查主体的各层级机构及职责权限 22

1 优化环保督查各层级结构，实现高效持久督查

2 优化督查权力配置，明确督查主体的职责权限

（二）改进督查方式，实现长效督查 23

1 建立环保督查的“责任清单”制度

2 开展合作式、协作式督查，实现长效督查

（三）协调规范督查机制，完善制度配套办法 23

1 健全公众参与机制

2 做好各督查主体、督查部门的利益协调

3 规范督查程序、完善督查手段

4 健全法律法规，完善督查机制的运行

（四） 完善绩效评估制度，强化督查结果运用 24

1 建立第三方环保督查评估认可制度

2 将督查结果纳入政府绩效考核

参考文献

致谢

我国环保督查长效机制构建研究

王美香

, China

Abstract: environmental supervision system is an important measure and system arrangement to promote the construction of ecological civilization and green development in China. It is of great significance to the development of our environmental protection work and the current economic development. In this paper, after studying the status quo of the construction of environmental supervision mechanism in China, it is found that, relative to the development of the supervision system of foreign environmental protection, the system practice in our country is still lacking in the establishment, supervision mode, construction of supervision mechanism and supervision and evaluation. Finally, this paper puts forward the feasibility study on the construction of long-term mechanism of environmental supervision in China from the aspects of setting up the hierarchy of institutions, improving the way of supervision, perfecting the supervision mechanism and strengthening the supervision and evaluation.

Key words: Environmental Supervision: Supervision Mechanism: long-term mechanism

一 绪论

（一） 研究背景

随着人们环保意识的日渐增强，我国无论是政府还是国民对环境保护的问题越发重视。为了提升环境保护举措的有效性，我国逐步建立起一套完整的环境保护督查体系。2002年组建的华东、华南、西北、东北五大环保督查中心可谓是我国建立环保督查制度的第一步，国家旨在通过建立区域督查机构来分担中央环保部门的工作重担，并且以督查的方式提升地方环保工作的针对性和实际效能。2008年，国家又进一步成立华北环保督查中心，到此为止，我国在区域上基本已经形成全方位的、整体化的督察体系。经过近十年的探索与实践，我国又开创性地成立了中央环保督察组。2016年7月我国第一批中央环保督察组正式开展督查工作，以行政省份为单位，对黑龙江等8个省的党政部门和相关企业进行环保问题的监督和审查。之后，又陆续完成三批环保督查小组的进驻，在全国范围内实现了督查体系的全覆盖。2017年7月1日，《环境保护督查方案（试行）》颁布，至此，我国明确提出了建立环保督查工作机制，务必将环境保护提到重要的战略高度，以督查的方式，有效整改各省市、地区存在的各类环保问题，尤其加强对党政机关和大型企业的环保监察。目前，我国的环境保护问题仍然十分艰巨，利用环境资源为自己谋求私利、贪污腐败、官商勾结等不良现象严重阻碍了我国环境保护的前进步伐，我们要加快构建环境保护的长效机制，明确环境管理的改革方向。随着时代的发展，环保督查的作用越来越重要，但其弊端也逐渐显现出来，构建环保督查长效机制也越来越迫切。

（二） 研究目的及意义

自进入新世纪以来，我国的环境保护取得明显成效，环境污染问题已经在相当大的程度上得到遏制。尤其是我国建设环保督查体制以后，随着环保督查的全方位覆盖，我国的生态文明建设呈现又好又快的发展态势。在如今既要“金山银山”，又要“绿水青山”的发展理念的指导下，我国正进一步加快落实环境保护的监督和整改。在十余年的实践后，我国的环保督查渐趋成熟，但是不可避免的仍然存在一些问题，而且生态环境问题也并非一朝一夕就能完成的，我们的环保任务仍然有很长的路要走。因此，深入分析我国目前在环保督查方面的不足，提出构建环保督查长效机制的可行性建议，使中国的环保督查机制能在实践中得到更好的运用，更好的贯彻落实十九大报告中所提出的生态文明建设和绿色发展的路线图，才能真正让环保督查发挥绿色发展的导向作用。

（三） 国内外研究现状

1 国外环保督查的现状研究

经济快速腾飞带来的弊端之一就是生态环境遭到破坏，这一点在一些发达的西方国家尤为突显。随着环境问题的日益严峻，世界各国皆将研究视角放在了如何减少生态破坏，促进环境保护的问题上。西方一些发达的资本主义大国，例如美国、英国和德国等均纷纷开始探索环境保护的有效举措和政策制度，环保督查机制就此应运而生。Mary Agad（2006）在《美国环境管理体系中联邦政府与地方政府角色透视》中曾经总结过美国的环保监督体制，他指出美国的环保局不仅是国家环境保护的行政机构，同时兼顾对涉及到环境问题的党政机关和企业进行监督和管理。除了在中央一层设立环保局，美国更是早早认识到全方位、分区域进行环境督查的重要性和必要性，通过建立一系列完善的环保体制和法律对地方分局的环保工作做出明确的意见指导。上个世纪七十年代，美国还成立了联邦环境保护局，专门对各地的环境保护的落实情况进行督查和整改。^[1]

德国的环境保护则更加侧重环保法规的完善和建立自上而下的环保督查垂直机构。德国政府通过《德国联邦基本法》和《德国联邦污染控制法》等法律规范详细规定了各环境保护职能部门的工作内容及工作方向，为国家环保事业奠定了良好的法律基础。在行政体系内部，德国也较早的建立了比较完整的环境保护及监督管理的职能部门，该国的环境保护的中央机构是联邦环境与核安全部，另外在下行机构还按照市、镇、县设立相应级别的环保办公室，对各地的环境保护工作进行审查及监管。此外，各地区间还进行跨级监督，以更好地促进环境问题的解决。

英国相比美德而言，在环境保护的机构设置方面就显得不够系统化和独立化，该国的环保督查机构并非单独的中央环保部，而是管理与食品及农村问题的部门融合在一起。虽然只是一个分支机构，但不代表英国对环境保护的重视度不够，他们只是更加侧重将环保问题视为公共问题，主要是举全国之力，共同解决这个与每位国民息息相关的问题。英国的环保机制由总部、8个地区办公室，26个地方办公室和22个国家服务机构组成，在全国范围内也实现了环保督查的网络化，而且他们的环保机构更加灵活自由，人人都有环保的权利和职责。

综上来看，国外发达国家已经有较为完备的环保督查运行机制，且为了保障环保督查的顺利开展和有效实施，各国均制定了相关法律法规，详细规定环保督查部门的权利和运行规范。为了更好地实施环保政策，像英国等很多国家给予下属部门较大的自由裁量权，可以因地制宜实施环境保护督查，更好地健全完善运行程序。

2 国内环保督查的现状研究

我国环保督查运行机制起步较晚，经过近些年探索，发现我国目前在层级机构设置、督查方式、督查机制构建、督查评估等方面仍然存在很多不足。针对上述现象，我国学者就我国当前的环保监督机制与发达国家的环保监督机制相比较，对我国环保督查的长效机制构建提出可行性建议。其理论研究大致分为两类：一类是中国与其他国家在环境管理机制方面的比较研究；另一类是我国区域环保督查机制研究。

其一是我国与其他国家环境管理机制研究方面，中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙（2014）认为美国与日本的环境保护督查存在很明显的区别，美国依托法律法规，严格遵照规章制度来定时管理、定时监督、定时整改，在面对特殊的或严峻的环境问题时，中央环保机关与地方部门甚至是企业多方合作，具体情况具体分析。而日本则是地区行政部门被赋予高度的自由权，可以根据地方情况自主进行环境问题的监督与处理，如果地方能力不足，再向上行部门申请援助。^[2]因此，基于美国、日本的经验，我国要建立完备的环保督查体系，加强中央对地方的监督，另外要真正了解地方的真实情况和存在的问题，并进行有效反馈，及时处理。环保部环境规划院研究员翁智雄（2016）认为目前环保督查制度在国内外都有了相当充分的实践，俄罗斯、美国、法国等国家的环保督查制度较为典型，法律依据较为充分、部门管理职责较明确、管理机制较完善，近年我国在借鉴国外经验基础上，从制度层面全面落实环保督查制度，并通过新《环境保护法》给予有力保障。^[3]

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