摘 要

上个世纪九十年代以来，我国不断提高对科研的重视程度，加大对各级科研机构的经费支持力度和投资强度。但是随着资金流入的增加，科研机构也显示出其弊端，科研机构经费的投入与科研机构创新产出不成正比。当前我国已建立起基于预算编制、预算执行、预算评价和预算反馈的预算拨款管理制度。但该制度仍不健全，主要体现在对科研机构预算绩效评价体系的建设尚不科学完善。已有的指标体系多以定量指标为主，重视产出数目而忽视产出的质量和创新性。因此，本文拟从关键性的绩效评价问题着手，对我国科研机构预算绩效拨款制度进行突出精细化、规范化与科学化性较强的探究。从创新成果的产出和转化两个阶段分别选取指标，构建了较为全面的创新绩效评价指标体系。进一步构建了基于三阶段DEA的绩效评价模型，从而形成完整的创新预算绩效评价体系。

本文主要以2017年我国各省份为研究对象，从理论和实证两个方面讨论预算拨款绩效，从而分析出目前我国各省各区域对科研机构预算拨款的问题。研究表明：目前大部分省份的创新科研成果产出效率不尽如人意，规模效率尚可，但整体综合效率和纯技术效率都偏低。另外，创新成果转化效率受环境因素影响较大， 去除环境、随机因素影响后,大部分样本省份科技成果转化综合效率提高。根据结论本文提出了提高预算资金使用效率和提高科研机构产出效益的有效路径

关键词： 预算绩效；科研机构；数据包络分析

Abstract

Since the 1990s, China has continuously increased its emphasis on scientific research and increased funding support and investment intensity for research institutions. However, with the increase of capital inflows, scientific research institutions have also shown their drawbacks. The investment of scientific research institutions is not directly proportional to the innovation output. At present, China has established a budget allocation system based on budget preparation, budget execution, budget evaluation and budget feedback. However, this system is still not perfect, mainly reflected in the budget performance evaluation system. The existing index systems are mainly based on quantitative indicators, and they pay much attention to the number of outputs while ignoring the quality and innovation of the output. Therefore, this paper intends to proceed from the key performance evaluation issues and explore the system more scientifically. Indicators will be selected from both output and transformation of innovation results to construct a comprehensive index system. A performance evaluation model based on three-phase DEA was further constructed.

  This paper mainly discusses the provinces of China and discusses the performance of budget appropriations from both theoretical and empirical perspectives, and thus analyzes the current budget allocations for scientific research institutions in various regions of China. The research shows that the output efficiency of innovative scientific research results in most provinces is not satisfactory at present, while the scale efficiency is still acceptable, the overall efficiency and pure technical efficiency are low. In addition, the conversion efficiency of innovation results is greatly affected by environmental factors. After removing environmental and random factors, the overall efficiency of the transformation of scientific and technological achievements in most provinces is low. According to the conclusion, this paper proposes an effective way to increase the efficiency of the use of budget funds and improve the efficiency of scientific research institutions.

Key Words：Budget Performance; Scientific Research Institutions; DEA

目 录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景 1

1.2 研究目的与意义 2

1.2.1 研究目的 2

1.2.2 研究意义 2

1.3 国内外文献综述 3

1.3.1 国内外拨款模式研究 3

1.3.2 国内外预算绩效评价指标研究 5

1.3.3 国内外绩效评价模型研究 7

1.3.4 国外经验评述 8

1.4 研究内容与研究方法 8

1.4.1 研究内容 8

1.4.2 研究方法 10

第2章 我国科研机构预算绩效管理制度现状 11

2.1 预算绩效管理制度特征 11

2.1.1 科研机构定位及经费来源 11

2.1.2 科研机构预算管理流程概述 11

2.1.3 基于湖北省科研机构的财政预算拨款现状 13

2.2 预算绩效管理制度问题研究 15

2.3 预算绩效管理制度创新设计 16

第3章 基于创新绩效的科研机构预算评价指标体系 17

3.1 绩效评价指标选取原则 17

3.2 基于创新绩效的科研机构预算评价指标体系 17

3.2.1 创新成果产出效率评价指标体系 18

3.2.2 创新成果转化效益评价指标体系 20

3.2.3 环境变量选取 21

第4章 基于三阶段DEA的科研机构预算绩效评价模型 23

4.1 科研机构预算绩效评价方法比较与选择 23

4.1.1 科研机构预算绩效评价方法比较 23

4.1.2 科研机构预算绩效评价方法选择 23

4.2 科研机构预算绩效评价全程解析 24

4.2.1 基于AHP的定性指标处理 24

4.2.2 基于DEA的绩效评价 25

第5章 实证研究 27

5.1 样本选取与数据来源 27

5.2 指标数据分析 28

5.3 创新成果产出效率实证结果 31

5.4 创新成果转化效率实证结果 33

5.4.1 基于BCC模型的计算结果分析 33

5.4.2 基于SFA的随机前沿分析 35

5.4.3 调整后的创新成果转化效率分析 36

5.5 结论与建议 37

5.5.1 结论分析 37

5.5.2提高科研机构创新预算绩效相关对策 38

第6章 总结与展望 40

6.1 全文总结 40

6.2 研究展望 40

参考文献 42

致 谢 43

附 录 44

附录A 绩效评价指标数据 44

附录B 知识积累水平二级指标数据 45

第1章 绪论

1.1 研究背景

在中国科学技术协会第九次全国代表大会上，习主席阐释了科学技术的创新在国家命运转变和可持续发展中起到的关键作用，将科技创新提升到实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的战略高度，这表明了政府对于科技创新的重视程度。从国家创新体系建设的角度来看，科研机构、高等院校和企业应共同努力，承担创新改革的责任，从而形成以知识创新和技术革新为导向的网络系统，实现创新资源的高效调配、创新活动有序开展、创新模式的构建完善和相关基础设施的建设的目的。

根据《中共中央国务院关于实施科技规划纲要——增强自主创新能力的决定》的要求，要建立具有现代竞争力的国家创新体系，需要充分发挥科研机构的骨干及引导作用，充分发挥大学的基础和广泛作用，充分发挥企业的市场敏感作用。其中，政府对科研机构、高校和企业的科研经费拨款和政策扶持又是促进创新成果产出的重要动力源，即政府在科技资源配置上起着无可替代的主导作用。然而，无论是科研机构还是高校，都普遍面临一个重要问题，即资源配置有效性问题。政府的财政预算拨款是否能使科研机构产出成果的质量和数量都得到提高，这些科研成果又是否具有较高的创新意义与社会贡献是需要进一步研究的。

在国家科研体制不断深化改革过程中，政府对科研机构的重视程度不断加大，科研机构的预算资金总量得到了急剧的增长，各级政府对科研机构经费的支持力度和投资强度也在不断加大。但与此同时，财政资源的有限性和资金需求的无限性之间的矛盾也日益突出。目前科研机构在财政预算资金使用方面的弊端在于预算经费的投入与科研机构的创新产出成果不成正比，当前科研机构绩效评价注重成果数量，却轻视科研质量、创新价值和社会贡献，这与改革开放后对经费的粗放式管理有关，导致了科研成果虽多，但实际科技含量却较低且创新性较低，损害了科研机构的声誉和长期发展潜力。这就越来越要求政府部门加强预算拨款管理制度建设，具体来说，要优化预算拨款模式、监督预算执行过程、建设绩效评价体系和评价反馈体系。而在整个管理制度中，绩效评价在科研项目实施过程中起着承上启下的作用，是预算制度的关键一环。如何进一步完善预算绩效评价体系，使评价结果能真实有效地促进科研创新能力的提高是值得着重讨论的问题。

1.2 研究目的与意义

1.2.1 研究目的

目前我国在科研机构预算编制和预算执行上已基本建立完善的流程制度，但在绩效评价体系方面的建设仍不完善，绩效评价在整个预算管理制度中起到的作用也难以确定，尤其是缺乏以创新为核心考评点的科研机构预算拨款绩效评价框架，这就使得财政拨款决策有失水准，财政资金被无端浪费，不能在创新型成果上有所突破。部分科研机构的预算执行不力、预算支出低效、创新产出不足，这已成为一个十分突出的问题。

本文的目的在于深入探讨目前我国预算管理制度现状和预算绩效评价体系建设，通过对比分析国内外预算拨款模式和绩效体系的构建，以创新为出发点，构建一套针对我国科研机构的预算绩效评价体系。具体来讲，本文将构建符合创新标准的评价指标体系，并选用合适的评价模型，对我国除港澳台外的其他省份进行实证研究，探究各地科研机构预算拨款的创新绩效水平，进一步挖掘存在的问题，从而对如何完善预算绩效管理、提高创新绩效水平提出切实可行的解决方案，以促进科技创新的进步。

1.2.2 研究意义

针对目前我国科研机构预算拨款管理制度现状和未来创新发展的要求，深入研究基于创新绩效的科研机构预算评价体系具有重要的理论意义和现实意义。

（1）理论意义

第一，促进科研机构预算绩效考核理论的构建。通过引入创新绩效的概念，将创新理论融合到绩效考核中，从预算的各个环节体现创新性的要求，可以丰富针对科研机构的预算考评理论，使理论框架更加完善。

第二，促进科研机构预算绩效评价制度的建设。随着对我国科研机构绩效考核的研究探索，基于理论框架的构架，如果能够设计出符合我国科研机构实际情况和创新特色的具体评价指标体系和评价模型，那么对科研机构的绩效考核会产生积极影响。

（2）现实意义

第一，使财政部门的资金分配拨付更加合理有效。财政部门重视创新绩效评价结果，可以引导科研机构注重成果的原创性，从预算源头加强对预算流程的控制，有助于政府部门树立科学的财务管理理念，使财政支出更加精细化、有效化。

第二，有利于建立绩效问责机制和激励体系。财政部门构建以“创新结果”和“追踪问效”为导向的预算管理模式，可以加强绩效评价环节在整体预算管理制度中的作用， 上级部门有权暂停对低创新效率的科研机构的经费投入，从而可以促进预算拨款的良性循环。

第三，帮助科研机构相关责任人将重心转移到提高预算创新效率上。对于科研机构的负责人来说，其关注的焦点应当从拿到更多预算、创造更多产出上转移到高效利用财政资源上。在一定程度上抑制部分科研人员追求产出而忽视创新性和社会贡献的观念。

1.3 国内外文献综述

本部分对比了国内外在科研机构预算拨款管理制度、预算绩效评价指标体系以及绩效评价模型这三方面不同，深入分析各自优缺，总结相关经验，从而有助于分析出目前我国科研机构预算拨款的突出问题，为进一步有针对性地提出改进意见做理论准备。

1.3.1 国内外拨款模式研究

科研机构的发展程度是国家科技力量的重要体现，而如何根据各个科研机构不同的情况和国家整体预算制度进行合理预算拨款，是世界主要国家政府和学术界一直持续高度关注的问题之一。

（1）国外预算拨款模式研究

美国的预算拨款制度是任务导向型。美国的科研机构大多以承担国家科研任务为主，其具有相对清晰的战略目标，主要服务国家需求，经费主要来源是政府财政拨款。在进行预算编制方面，科研机构要制定至少涵盖未来五年的战略规划，每年确定年度计划和目标，年度预算的编制根据这些目标任务进行。在预算执行方面，每一细分领域都有具体的任务和目标，按照任务确定经费支持。在预算考核方面，政府对科研机构每年定期审查，确保及时控制超额预算支出。将绩效考核和预算审批结合，提高各部门预算管理效率。在预算监督方面，根据三权分立的原则，行政、立法和司法均要参与预算监督，实行预算编制与审批分离制度，而国会则拥有预算的审批权。

德国的马普学会则采用学科导向型预算拨款模式。其经费的主要来源同样是政府拨款。该学会的主要研究方向是自然科学、社会科学和生命科学等。在预算编制时方面，马普学会首先在全球范围内招聘项目带头人，每位候选人在第一次评估前建立项目组，提出研究计划和拨款要求。在预算执行和评价方面，由马普学会内部专家和外部专家组成评估委员会进行第一次评估，评估合格的项目组可以进行五年的试运行，试运行结束后，由新的评估委员会重新评估，决定聘用人员。这种经费配置模式为科研活动提供长期稳定的经费来源。

德国的弗劳恩霍夫协会采用以“经费”为杠杆的市场导向型预算制度。该制度的主要特点是科研机构每年得到的大部分拨款与该机构上一年度的竞争性项目的成效和收入挂钩。这种方式使得科研机构的研究与社会、市场和经济相结合，引导机构为企业服务，保证科研机构研究内容的时效性、创新性和社会性。在预算评价方面，该协会注重采用经费使用情况，外争经费情况、企业满意度等指标，凸显科研机构与企业的结合程度和科研成果的市场化程度。

荷兰主要是“成本核算”为中心的市场导向型预算拨款模式。荷兰科研机构主要资金来源是企业的资金投入，所以其面临着高竞争强度，需要将资金更高效地运用。其将成本核算进行在各项经济业务的始终，不断考核项目的社会效益和经济效益，保证各项支出的合理性，进行各个项目预算的科学规划。精细的成本管理为项目每个阶段的费用支出合理化提供了保障，但同时也约束了科研机构的自主性，且难以根据项目进展和市场变化及时做出调整。

英国科研机构的经费来源政府的财政拨款和政府的项目资金。政府性经费预算主要通过竞争性申请，这极大程度上促进了政府科研经费使用效率的提升。同时，英国国立科研机构也根据自身研究方向、利用自身研究优势从其他方面取得经费。在预算评价与审核方面，科研机构内部审计部门每年对其计划进行审核，在外部国家审计署会对项目进行评估。这种“内部控制 外部监督”的经费监管模式,使科研经费的使用从计划、实施、公布和结果都形成了相应的制度安排,且内部监管与外部监管相互协调。

（2）国内预算拨款模式研究

我国科研机构预算管理制度的萌芽始于上世纪70年代末80年代初。那时并没有形成独立科研机构的预算拨款体系，体现了当时计划经济的特征。1987年，国务院出台了推进科技体制改革的若干规定，引入科研项目（课题）的成本核算概念，在以往大包干基础上形成了全额、差额、自收自支的三种预算管理模式。1992年，科学院会计准则的四级体系被逐年建立，形成了科研机构收入的财务管理，新增事业费和科技费三项规定。在2000年以后，绩效预算管理的理念得到越来越多的关注，逐渐渗透到各种组织机构的运营发展，科研机构也必不可少的将绩效预算管理贯穿其各项任务始终，绩效管理越得当，科研机构的效益才会越高。中科院是我国最早开始进行科研机构绩效管理的，20年来其机构管理和评价模式不断调整完善，目前主要采用院内定性交流测评为主、定量基础数据监测为辅的模式来进行研究所绩效评估。

目前我国政府使用的预算编制方法主要是零基预算和滚动预算相结合，在预算拨款制度上逐渐形成了国家预算拨款和竞争性项目资助的二元格局，稳定的国家预算拨款保障机构维持基本运行，而竞争性项目资助又可以提高科研机构的效率。在竞争性项目资助方面，部分科研机构更愿意选择完成有很多研究基础、风险较小的科研课题。但科学研究，只有逐渐开拓、不断创新才能保证国家的整体科研能力的不断上升，所以，目前我国科研机构正面临着如何保证稳定拨款和竞争资助有合理比例这一难题。

国内众多学者也在如何建立更科学有效的科研机构经费拨款制度方面提出了自己的观点。中国科学院将科研经费预算拨款模式归纳为以下四种:目标导向的机构配置模式、面向市场的分配模式、项目加竞争的组织配置模式以及基础研究稳定配给模式。姜彦丽（2016）提出国内科研机构拨款模式应从实行事前绩效评估机制、持续的跟踪监控预算执行、合理的预算支出绩效评价、建立预算支出绩效评价结果反馈和运用制度几方面进行设计。吴建国（2011）提出科研机构的预算拨款模式应该首先注重国家的发展需要，基于项目进行经费配置；其次，为激发科研人员的创新进取精神，基于个人进行经费拨款；再者，以目标市场为导向，发展对外竞争经费拨款模式。林锡坤、张慧、于刚（2010）则通过SWOT法对农业科学机构实施全面预算管理的优劣势和机会威胁进行了分析，探讨出全面预算管理运用于农业科研机构的具体实施路径和发展战略。焦文彬、周亚、及俊川（2013）则通过建立预算控制矩阵来设置预算控制模式，将科研项目的预算管理与内外部控制体系相结合，从而加强预算监督，起到对科研经费进行精细化管理的作用。刘杰（2005）认为，在科研机构预算管理制度中，应坚持“战略、预算、绩效三者有效互动”的原则，整合预算执行体系、预算考核体系和预算调整体系。而梁芳、张立民（2009）则认为要通过“以战略为起点、以价值链分析为手段、参与性预算为路径”的方式建立契合科研活动特点的预算拨款模式。

1.3.2 国内外预算绩效评价指标研究

国内外政府都注重对科研机构预算拨款的流程设计，对预算管理制度的构建也各有优缺，但从总体上来说，都是按照预算的编制到预算的执行，再到绩效评价和评价反馈进行。这其中，预算的绩效评价差别较大，具体来讲是预算绩效评价的指标体系建设的侧重点和评价模型选用的考虑因素相差较大。这使得绩效评价在整个预算管理制度中起到的作用也各不相同。