摘 要

试点时期的行政公益诉讼制度，在监督政府依法行政和维护国家和社会公共利益方面取得了丰硕的成果，为后面行政公益诉讼制度入法、正式建立奠定了重要基础。而《行政诉讼法》修正案和两高颁布的公益诉讼司法解释则是现行行政公益诉讼制度的直接依据和法律基础，在试点工作取得成功的基础上，明确规定了检察机关诉讼主体资格、受案范围、举证责任分配及诉前程序衔接等问题，进一步完善了行政公益诉讼制度。但囿于该制度正式建立时间不长、立法尚不完备且实践经验不足，仍然存在许多问题亟待解决。如“公益诉讼起诉人”的规定仍不明确、受案范围有待扩大、诉前程序和诉讼程序衔接制度有待完善、缺乏民事公益诉讼和行政公益诉讼的衔接制度等。因此，在今后的行政公益诉讼立法和实践中，应当探究解决上述问题，使得行政公益诉讼制度摆脱桎梏，发挥其监督行政机关和保护公共利益的作用。

关键词：行政公益诉讼；主体资格；受案范围；诉前程序

Abstract

During the pilot period, the procuratorial administrative public interest litigation system has achieved fruitful results in supervising the government’s administration according to law and safeguarding the public interests of the country and society, laying an important foundation for the subsequent administrative public interest litigation system to be legally established. The amendments to the Administrative Litigation Law and the judicial interpretation of public interest lawsuits promulgated by the two governments are the direct basis and legal basis of the current administrative public interest litigation system. On the basis of the success of the pilot work, the procuratorial organs’ litigation subject qualifications have been clearly defined. The scope of the case, the distribution of the burden of proof, and the convergence of the pre-proceeding procedure have further improved the administrative public interest litigation system. However, due to the fact that the system has not been established for a long time, the legislation is still incomplete, and the practical experience is insufficient, many problems still remain to be resolved. For example, the "public interest litigation petitioner" is still unclear, the scope of the case needs to be expanded, the pre-proceeding procedure and the litigation procedure must be improved, and there is a lack of a civil public interest litigation and administrative public interest litigation linking system. Therefore, in the future legislation and practice of administrative public interest litigation, it is necessary to explore and solve the above problems, make the administrative public interest litigation system get rid of paralysis, and play its role of supervision of administrative agencies and protection of public interests.

Key words：Administrative public interest litigation；Qualification；Accepted scope Pre-petition procedure

目录

第1章 绪论 6

第2章 我国行政公益诉讼制度的建立过程 7

2.1我国公益诉讼制度的试点情况 7

2.2我国行政公益诉讼制度的正式建立 8

第3章 正式建立前后行政公益诉讼制度的比较 9

3.1检察机关提起行政公益诉讼的诉讼地位 9

3.2行政公益诉讼的管辖 9

3.3行政公益诉讼的受案范围 10

3.4检察机关的举证责任 10

3.5行政公益诉讼程序 11

第4章 现行行政公益诉讼制度的不足之处 12

4.1“公益诉讼起诉人”的规定仍不明确 12

4.2受案范围有待扩大 12

4.3 诉前程序的效力有待加强 13

4.4缺乏民事公益诉讼和行政公益诉讼的衔接制度 13

4.5行政公益诉讼法条过于简单且与总则存在冲突 13

第5章 行政公益诉讼制度的完善措施 15

5.1完善检察机关“公益诉讼起诉人”身份的规定 15

5.2适当扩大受案范围 15

5.3细化诉前程序有关规定 16

5.4探索民事公益诉讼、行政公益诉讼衔接制度 16

5.5修改《行政诉讼法》，增加公益诉讼条款 17

结论 18

参考文献 19

致谢 20

第1章 绪论

行政公益诉讼制度起源于19世纪末德国巴伐利亚邦行政法院的内设检察官。德国的《联邦行政法院法》明文规定：联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，可以参加联邦最高等行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，是行政诉讼的法定代表人。

从世界范围内的司法实践来看，关于行政公益诉讼制度，除了德国的公益代表人制度，还有法国的行政越权之诉、英国的检察长对公共机构损害公益的越权行为可以介入诉讼、美国的检察官为政府代表对公益案件提起诉讼制度等不同模式。^〔1〕

英美法系国家检察机关总检察长的职权具有双重性，代表国家控制所有诉讼，并参加涉及到一般公共利益的诉讼活动。例如在英国，对涉及公共利益的案件是否起诉，并不取决于是否有利益相关人提起诉讼，只要公共利益可能或正在受到非法侵害的事实存在，检察长就可以依照自己的职权提起诉讼。

我国学界自上个世纪80年代就开始了对行政公益诉讼制度的研究。到了本世纪初，行政公益诉讼制度研究呈现井喷之势，主要是介绍国外的行政公益诉讼制度。再往后，学者们着眼于建立中国的行政公益诉讼制度，开始深入探索检察机关主体资格、受案范围、诉讼程序等问题，取得了重大进展。

之后，自党的十八大四届全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，至今已经三年有余，行政公益诉讼制度建设取得了重大成效，也遇到了很多问题。本文写于两高出台司法解释对行政公益诉讼制度进行完善后，目的是通过对比试点时期与现行的行政公益诉讼制度的区别，回顾该制度的发展过程，同时分析仍需继续完善的制度问题。

第2章 我国行政公益诉讼制度的建立过程

2.1我国行政公益诉讼制度试点情况

尽管在2014年的《行政诉讼法》修正案中并没有规定行政公益诉讼制度，但基于实务中的急切需求，十八届四中全会重申了建立行政公益诉讼制度的要求，行政公益诉讼的理论研究和实践在此次修改后仍在继续。2015 年 5 月 1 日新《行政诉讼法》实施，两个月后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议就通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015 年 12 月 16 日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2016 年 2 月 22 日最高人民法院审判委员会第 1679 次会议通过了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。全国人大常委会的《决定》和两高发布的三个司法解释基本构建了一个新的行政公益诉讼制度，较为全面的规范体系使得司法机关在探索此制度时能做到有法可依。

通过本轮行政公益诉讼的试点，可以发现检察行政公益诉讼实践中存在一些鲜明特点。第一，有资格提起行政公益诉讼的主体方面，以基层人民检察院为主，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。第二，在受案范围公益领域方面，案件类型大多是国有资产保护、国有土地使用权和生态环境与资源保护等领域。其中又以生态环境与资源保护领域为主。第三，在案件来源线索方面，行政公益诉讼案件的线索基本都是检察机关在履行监督职责中发现的，具体点说，大多数案件又是检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉和控告检察职责中发现的。第四，在行政机关违法行为类型方面，大多数被监督的行为都是行政机关的不作为行为。第五，案件办结方面，主要是以诉前程序办结，自试点开始，截至2017年6月，共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序7903件，诉前程序结案比例高达87.3%。第六，在附带诉讼方面，出现了行政附带民事公益诉讼的新类型。即2016 年 3 月 1 日，白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局与白山市江源区中医院案。这是检察机关提起公益诉讼试点以来全国首例行政附带民事公益诉讼案件。该案确立了行政公益诉讼的新制度，具有重大的理论和现实意义。^〔2〕

从试点的样本来看，检察行政公益诉讼既产生了重要的积极作用，也存在一些不足和弊端。积极作用方面，检察行政公益诉讼契合检察机关法律监督者的身份，有利于加强检察机关监督行政机关的能力，从而更好的保护国家利益和社会公共利益。同时，行政公益诉讼制度在填补我国相关制度的空白，完善行政诉讼架构上起到重要作用。但试点时期的行政公益诉讼还暴露了一些问题，如检察机关诉讼资格不明确、受案范围未达到预期、案件线索来源途径不足、诉前程序与诉讼程序的衔接规定不完善导致诉前程序刚性不足、民事和行政公益诉讼类型选择规定不明确、检察机关举证责任不够具体、“两高”对一些程序事项规定不一致等。