我国社会民间慈善救助的规范管理探索——基于典型案例的分析

论文总字数：11074字

摘 要

了解我国目前民间慈善救助的发展历史与现状，探讨民间慈善规范管理的发展方向。方法：本文在梳理我国民间慈善的发展历史脉络的基础上，以典型案例为切入点，分析对比国内外民间慈善体系的现状，探索我国民间慈善救助规范管理完善的出路。结论：我国民间慈善救助随着互联网、自媒体等工具的普及，公信力受到极大冲击。我们应当从慈善意识、慈善文化、政府角色、社会组织的主体地位、监管体系和慈善生态系统等方面着手，建立起具有公信力和中国特色的民间慈善救助体系。

关键词：民间慈善 慈善自觉 公信力 中国特色

Abstract: objective: To understand the development history and current situation of China's current folk charitable assistance, and to explore the development direction of folk charity standard management. Methods: Combing the development of Chinese folk charity, on the basis of history, in a typical case as the breakthrough point, analyzed the present situation of the folk charity system, explore folk charity relief specification management perfect way in our country. Conclusion: With the popularization of Internet, we media and other tools, the credibility of China's folk charitable assistance has been greatly impacted. We shall start from the charitable consciousness, charity culture, the subject status of the role of government, social organizations, regulatory system and the ecological system of charity. Establish credibility and folk charity assistance system which with Chinese characteristics.

Key words: private philanthropy, self-consciousness, credibility, Chinese characteristics

民间慈善救助是社会公益事业的重要组成部分，是我国具有社会主义特色的社会保障体系不可或缺的构成部分。近年来，随着互联网和新兴自媒体的发展，自主传播信息的能力随着媒介的增多而变强，随之而来的信息爆炸使公众对信息真实性的信任度急剧下降，在多起不正当运用民间捐款的案件爆发之后，无论是否合规，民间慈善平台与组织都不得不面对社会公众对他们产生的信任危机。

1 我国慈善救助发展的历史

1.1古代慈善思想与施善行为

中国是四大文明古国之一，与西方相比我国较为成熟的民间慈善组织出现的时间可能相对较晚，但自古以来我国就盛行着互帮互助、乐善好施的文化风气。春秋时期“立鄙食以守路”；西汉后期逐渐开始兴起的佛教文化寺庙救助的“寺庙经济”，慈善事业开始逐渐开展；到了盛唐时期，开始出现具有较强影响力的民间私人赈济慈善活动；明清后期时，民间慈善组织逐渐兴起，官绅富商建立的义庄、会馆等地缘性组织，同样具有助学、助丧、济贫等公益性质。可见虽然我们的民间慈善组织体系成熟速度较慢，但慈善救济思想和民间自发慈善行为的发展历史已久。

1.2 近代慈善组织的兴起

自19世纪50年代开始，我国的慈善思想逐渐受到外来文化的影响，开始了由传统向近代转变的进程。根据不完全统计，在1930年前后上海共存有慈善团体约119个，其中创立于1895年之后的就有55个^[1]，近代民间慈善在短时间内的迅速蓬勃发展。

而我国近代慈善事业的兴起，最大的特征即是西方教会文化的传入，在此过程中中西方慈善思想及慈善文化产生了交融与碰撞，教会文化在近代慈善事业的兴起中发挥着重要作用，比如育婴、医疗及难民救助方面，教会组织与万国红十字会和上海绅商建立的育婴堂等各类慈善组织相互扶持，对中国近代社会产生了许多方面的积极影响，也使得近代的民间慈善组织开始呈现多元化的趋势。

2 现代民间慈善救助发展的历程与现状

2.1建国后民间慈善救助的发展

新中国成立后，由于特殊的时代背景，国内对慈善事业的主流态度是持批判和否定的。民办慈善机构被取缔，由政府承担相应的救济责任。直至20世纪90年代，慈善活动仍被被禁止。因此在这一时期，中国的慈善事业呈现“断裂”状态。

1979年之后，随着改革开发的深化发展，国家层面开始高度重视福利慈善事业，并逐步扭转了传统社会主义理论对慈善事业的否定态度。例如，邓小平总理提出的“先富带动后富”的理论成为重建中国特色社会主义慈善事业的重要理念。新世纪国家层面的慈善观也实现了与时俱进，深深地影响了民间慈善的发展。从禁止到提倡，从不认同到普及，民间慈善救助活动与慈善组织开始了新时期的发展。

2.2 我国民间慈善救助的现状

2004年印度洋地震海啸灾害后，我国慈善捐款成功支援了海外遭受重大自然灾害的人们，也开启了以民间捐赠形式支援国际灾难的先河。自2008年以后，有更多的人开始关注和参与慈善，最典型的表现即为慈善捐款的总量迅速增长，慈善组织的层出不穷，慈善事业进入了急速发展期。

民间慈善的发展状况也是社会价值观变化的一面镜子，一种载体。由于我国民间慈善沉淀时间较长，仍处于初级阶段，特别是与西方发达国家成熟的民间慈善体系和规范的发展路径相比还是存在一定的差距。我国的民间慈善在此初级阶段呈现出以下三个特点。

2.2.1 民间捐赠总额增长快，但人均仍较低

随着近几年来国际国内重大自然灾害频发，人们的慈善意识被显著激发，开始更为积极主动地参与慈善事业，捐赠总额也不断增加。

据统计分析，如图所示，2012至201年我国的慈善总捐赠额虽然略有波折，但基本呈不断增长的态势^[2]。

但与此同时，我国的人均捐赠额对比西方始终处于落后状态，根据统计，我国人均捐赠额自2012年至2018年虽然也呈增长态势，但是增幅增速明显乏力，人均数额也仅约15.49美元，显著低于美国的1024美元^[3]。

2.2.2 民间慈善组织数量众多，鱼龙混杂

2004年我国出台了《基金会管理条例》，2008年又出台了《企业所得税法》，规定公益性捐赠的免税比例由3%提高到12%^[3]，意味着鼓励企业积极参与慈善事业。因为门槛的降低，基金会迅猛发展，逐渐成为民间慈善组织的主流力量之一。据基金会中心网的数据显示，2004至2014年十年间非公募基金会的数目翻了13倍^[4]。由于非公募基金会的身份也可以得到政府的认可，且申请条件和准入门槛远低于公募基金会，非公募基金会的队伍迅速壮大，2004年公募基金会仍占我国基金会80%以上，而2014年非公募基金会已占全国基金会的62%^[5]。门槛的降低不可避免地会造成质量的下降，难免形成鱼龙混杂的态势，由此而产生的某些具有不良影响的案例，诸如“罗一笑”事件，壹基金争议事件，也会直接影响民间慈善机构整个群体在公众心中的公信力和形象。

2.2.3 捐赠资源与形式越来越多样化

随着时代的发展和捐赠渠道的变化，慈善捐赠的资源也不再仅局限于资金和物资，而是出现了越来越丰富多样的形式，包括服务、股权捐赠等新种类。服务捐赠包括在自然灾害中为灾区救援提供各种类型的力所能及的服务，如交通、通信、保险等等^[5]。

在汶川地震的慈善救援中，社会各界提供了心理健康、献血、志愿服务等类型的慈善救助。随着慈善事业的发展，慈善捐赠的资源种类无疑会越来越多样化，不再是过去人们刻板印象中的“捐钱捐物”，有利于让更多的人和组织以多样化的形式和途径参与到慈善事业中来。

3.民间慈善发展的案例分析

民间慈善的发展当然并非一帆风顺，一直不乏争议的声音。如罗一笑、王凤雅等充满争议的事件，对民间慈善平台的信任根基产生了强烈动摇。分析认为原因主要出现在以下三个方面。

3.1 慈善能力不足——以广州乐助会为例

广州乐助会，即“广州乐善助学促进会”，是主要致力于民间助学的志愿团体。在广东、湖南、甘肃等省的40个县( 市)开展慈善助学活动。2011年3月14日注册成为了广东省第一家民间非基金模式的慈善公益组织^[6]。尽管广州市乐助会已经得到了政府的认可，但从实际的调查结果来看，乐助会并未得到社会公众的认可，组织公信力不足以支撑自身的运营。

乐助会的资金来源主要依靠捐赠和义卖，筹资方式单一且善款使用结构不合理，因此导致组织始终存在资金不足的问题，进而导致运转困难。同时，乐助会公开保证所有助学善款不经过组织，以此维持组织公信力，可自身也因此无法从中抽取一定比例作为行政费用，进一步加重了资金压力。以2011年8月为例，乐助会募集到的各类善款为31112.27元，而有两笔经费是乐助会自筹的，日常办公开支6855.61元，社工人均工资为1843元，堪比广州最低工资标准^[6]。

其次，民间慈善组织应当由具有高度社会使命感的工作人员和志愿者组成^[6]。而乐助会负责运营的专业人员仅8人，主要是由于资金不足，无法提供足够高的薪酬来吸引和留住人才。乐助会的志愿者60%以上都是受教育程度较低的社会人员，多为临时工^[7]。内部人员大多身兼数职，负责运营不止一个模块，因此往往因为任务过重、角色冲突等问题影响了工作效率。基于以上环环相扣的困境，乐助会很难提供足够优质和专业化的慈善服务，因此组织能产生和建立的公信力也有限。

在种种现实条件的限制下，广州乐助会的运营信息只更新到2016年12月。这也为我们如何实现民间慈善组织的持续发展提供了更多思考路径，要从根本上提高组织运营慈善活动的能力，而不仅仅局限于资金的充足与否。

3.2 缺乏公开透明的财务体系——以“小凤雅事件”为例

2018年5月初，河南患病女童小凤雅因视网膜母细胞瘤恶化去世。生前小凤雅曾在水滴筹平台求助众筹，公益组织志愿者者陈岚发表文章质疑女孩母亲杨美芹在筹得善款后没有用于救治女儿，而是用于为儿子治疗先天性唇腭裂。引发群众大量转发表达质疑和愤怒，成为网络热议事件。更具争议的是，事件很快反转，小凤雅的家人声称治疗兔唇手术发生在2017年4月，即为小凤雅募款之前，且兔唇手术是由嫣然天使基金帮助完成的。且小凤雅母亲仅收到来自平台水滴筹的3万多元善款，并非质疑者所称的15万，最终经政府查证小凤雅的家庭将绝大部分捐款都用于小凤雅的治疗了。

然而在小凤雅爷爷公开了手写账单之后，又一次遭受网友们关于“其中1万多元用于买奶粉”的“消极治疗”质疑。因许多专家公开表示单眼视网膜母细胞瘤的前期治愈率可达80%至90amp;，而小凤雅在筹款过程中很可能延误了最佳治疗时机，从原本可以保留眼球演变为失去生命。且弥留之际，小凤雅被家人带回了镇卫生所，甚至没有条件应用杜冷丁等镇痛类药物。网友质疑家人在消极治疗的同时也没有做好临终关怀，仅仅依靠买奶粉等行为为孩子提供不具有现实意义的帮助。后期又爆出，小凤雅爷爷在治病期间曾要求各个子女凑出19万用于小儿子买车结婚，再度引爆“重男轻女”、是否触犯遗弃罪的争议。

如今志愿者和家属各执一词，民众难以从复杂的信息中剥离出真相，那么也势必会动摇民间慈善的公信力。水滴筹作为筹资平台，小希望之家作为志愿者组织,均未实现对善款的信息公开和用途追踪，公众不得不通过推动舆论去挖掘真相。而民众在追逐真相的过程中是否偏离了当初做慈善的本意，甚至二次伤害了受助者，已经无法衡量。而职责缺位，是多重主体参与情况下职责界限不明确的结果。事件发酵后政府和警方才参与进调查取证，水滴筹也出面证实善款数目，如果当初有明确哪一方负责财务信息的公开和善款用途的监督，想必不至于走入如今受助者和资助方锱铢必较的局面。

根据《2010 年度中国慈善透明报告》，抽样的全国99家慈善组织中，仅有40%的慈善组织的信息透明度较高，公众最关心的财务信息透明度指数仅为1.51分( 5 分制)^[8]。民间慈善组织和平台作为慈善行为的主体之一，到底在慈善活动中扮演了什么样的角色，最终又达成了什么样的效果，如今大部分民间慈善组织交出的答卷都难以令公众满意。

3.3 缺乏有效的监督机制——以“罗一笑事件”为例

2016年11月底，白血病女孩罗一笑的故事刷爆微信朋友圈，引发公众转发和捐款狂潮。2016年9月8日，罗一笑在体检时被诊断疑似白血病。9月9日凌，其父亲罗尔在自己的公众号发表第一篇有关自己女儿的文章，1天时间内收获打赏共930.42元。之后自2016年9月22日至11月23日，罗尔共发表了16篇和自己女儿病情有关的文章，粗略估算约有十五六万人民币。

2016年10月8日，笑笑首月住院共29天，总费用44375.06元，其中医保支付包括30730.83元，自付13644.23元，自付比例为30.75%，除去自费部分，医保实际负担在85%左右。11月7日笑笑第2次住院结算，28天住院总费用35961.66元，其中医保支付30987.35元，自付4974.31元，自付比例为13.83%。至此所有治疗的医保报销情况罗尔从未提起。《罗一笑，你给我站住》一文发布，引发网络关注，11月30日罗尔同事爆料其家底深厚，名下拥有3套房产和两辆车，此事背后实为罗尔协同原下属刘侠风所开设的小铜人公司协商的营销活动，暴露其利用幼女病情骗捐的实质目的，事件发酵。

2016年12月1日，罗尔发布声明将全额捐出公众号收到的赞赏金及公司承诺的50万元捐助，共计2671110.79元成立白血病患儿救助专项基金。但仍未公布罗尔此前通过公众号打赏和网友私人转账所获得的捐款数额。

这件事情引起了网友对于滥用爱心，践踏慈善精神等行为的口诛笔伐，随之而来的是对民间众筹、微信打赏等低成本慈善渠道信息真实性的质疑。最根本的原因，是缺乏对如民间自发众筹等形式的有效监督，没有明确的主体对发布的信息真实性进行审核，包括提供打赏功能的腾讯公司在面对具有反常煽动性的文章效果也未能进一步进行信息核实，而是在事件发酵后才开始进行对当事人的责任追究。是否值得资助，善款的来源、用途、效果，自始至终的流程中全部信息仅仅来源于求助者本人，监管者的缺位、监管体系的漏洞和自发民间慈善的低门槛为罗尔打开了方便之门。

4 国外民间慈善组织的模式

美国慈善事业，是典型的民间主导型模式。作为财富富余的人，回馈社会是美国富人和普通公民的义务、责任。在美国，如果个人想要进行慈善活动是不需要繁琐的备案以及注册活动的，只有对于那些需要通过慈善活动来减免税务以及向政府募集善款的慈善组织而言，这些步骤才是不可避免的^[9]。然而即使有过备案和注册，慈善组织的具体活动和内部管理情况也是不受政府控制的。对于绝大多数美国的慈善组织而言，善款的来源主要是以个人或者企业名义的捐款和组织自身对善款的合理经营获利，政府资金对于整个的捐款基数而言是微乎其微的。但是，正是政府推行的对于企业及个人捐款减免税款和慈善基金获利免缴税款的政策，极大地促进了慈善机构的发展。

美国存在一种慈善资助方式，资助方大部分为非公开募资的慈善基金会，通常会以固定的时间节点将资金款项拨送给医院。医院财务部门则为这笔钱设立项目与账本，委派专人管理，做到账目明晰、科学、公开，然后依照基金会的具体要求来管理和使用这笔资金。是否为资助对象，申请哪一个基金会的钱，申请额度，由负责治疗的医生决定。因为只有当事医生才可以在诊疗过程中，较为科学地预计后续可能面临的花费。医院的每个科室也有专人来对接慈善基金的相关事项，负责协助家属按流程发起申请。经济条件差的患者和家属可以向医生表明自主负担费用困难的情况，接着只需提供证明材料，如身份证明、收入证明等。患者与家属全程不接触钱款，提供的证明材料各个环节都会留档，最后交由基金会审核。如此基金会的主要职责就是审核受助人资质是否合规，所治疗疾病是否属于组织规定的资助目录里。治疗过程中医院也会出示各种花费的明细账目。确定资助资格和金额后，医院就会直接划拨钱款至患者的治疗账户，和患者的预交金一同实报实销。得到资助之后必须以患者的利益出发充分治疗，基金会每年年末基金会会审核所有的材料，统计并判定患者的情况，以方便下一年重病患者的流程。

英国的慈善事业机制和美国的则有所区别。英国采用的是一种政府与民间合作的模式，民间公益事业的发源地也是英国。慈善事业在英国的社会体系中起到了相当重要的支撑作用，相当于一种独立于政府和私企之外的重要社会力量，政府也对于慈善事业有程度较为恰当的监管体制，具体的监管方式包括建立健全相关的法律法规即从法律上提供一定支持，调节慈善捐款和税收之间的对应关系^[10]，与此同时政府还在不过分干涉的前提下积极地与慈善机构进行十分深入的合作。

5 我国民间慈善救助规范的发展方向

5.1 提升民间组织的慈善能力

民间慈善救助的体系规范，要从提高民间慈善组织的能力起步，“聚财”和“揽才”相结合，拓宽组织资金筹集渠道和方式，提高组织持续运营自身、合理投资盈利以维持自身发展的能力，合理划分资金的使用方式，适当提高组织工作人员待遇以挽留和吸引更多优秀的高素质高道德水平的人才，才能从根本上提高综合慈善运营能力。许多受到捐助的人处于弱势群体，并不能科学合理地安排和运用善款，需要慈善组织成立专门的部门对善款的去向进行跟踪监督和指导。

民间慈善组织必须要建立透明公开的财务制度，聘请专业的职业经理人或是具有相应专业能力的工作人员，定期进行有效的财务信息公开，提高财务管理能力，保证组织长期可持续发展，从而提高民间慈善组织的公信力。

同时也要在组织内部和外部的共同作用下，建立有效的内部评估和反馈机制，定期复审，做到他律与自律结合，树立起民间慈善组织的声誉和品牌，提高组织自身持续发展和运营的能力。

5.2 建立全面的监管体系

由于慈善相关法律体系的缺失，政府对民间慈善组织的监管始终缺乏足够完善的法律依据。当务之急是建立健全慈善相关的法律体系，加快慈善相关立法工作，开启社会监督体系，形成政府监管、社会舆论监督、行业自律相结合的多重监控机制。同时明确区分各个监督主体的责任，规定政府监管内容的基本底线，避免出现责任界限不清晰，互相推诿导致基本监督的效用都未能完成。此外，通过税收监管实施监督也是行之有效的方法。我国税务机关可借鉴美国经验，定期监控慈善机构的资金流向，以防不法之徒利用慈善逃税洗钱。

除此之外，我国应尽快建立和完善第三方评估机制，培育具有权威性和公信力的基金会，制定客观的、统一的民间慈善组织评估标准。第三方机构应当定期公布对慈善机构的测评结果，调整信用等级，便于及时清除慈善能力不足的组织，也便于民众了解各个组织的情况后基于自身情况和意愿去进行选择。

应当明确同一慈善活动中参与的各个主体的责任分工，譬如在疾病治疗相关筹款类活动中，慈善组织应设立或与专业的医疗组织合作，确立明确的申请流程和标准规范，并由专业的医疗人员审核善款的额度和使用方式是否合理。基金会等组织应及时复审和公开款项募集及使用情况。

5.3 准确定位政府角色，加强政府与民间深入合作

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