以网约车改革为例比较研究政府治理过程中的合法性与合法律性

论文总字数：10705字

摘 要

2016年国务院各部委联合出台网约车改革政策，使中国的网约车行业步入了合法化进程，时隔两年，多数民众对该政策持消极态度。网约车新政出现合法性危机。网约车合法化政策虽然符合法律性要求但缺乏实质合法性。本文就网约车改革的合法性与合法律性进行分析，探究网约车改革新政的合法化危机的表现、原因并提出解决办法。

关键词：合法性危机 网约车 合法律性 合法性

A comparative study on the legitimacy and the legality of the government’s governace in the process of the reform of net about car

GaoJi anJian

（School of Law Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu, 223001）

Abstract:In 2016, the various ministries and commissions of the state council jointly made the reform policy of the ride-hailing service, which made China"s ride-hailing vehicles step into the process of legalization, and in the past year, most consumers lose confidence in the policy. Network about car reform policy legitimacy crisis of the reason is that the policy although conform to the requirements of the law but lacks the substantive legitimacy, the government should balance the interests of all parties, tailored to the needs of the public policy and effective implementation.

Key Words: crisis of legitimacy;net about car;legality;legitimacy

目 录

一、该政策合法性与合法律性的探究………………………………………1

（一）网约车政策的合法性探究………………………………………1

（二）网约车合法化政策的合法性探究……………………………………2

二、网约车改革中合法性危机的表现………………………………………3

（一）政府外部力量对网约车合法化政策的不信任………………………3

（二）政府内部的政策执行偏差…………………………………………4

三、网约车合法化政策出现合法化危机的原因……………………………5

（一）政策制定环节的失误，下级政府执行偏差…………………………5

（二）管理方式不当，管理能力滞后………………………………………6

（三）政策监督不力，反馈周期长…………………………………………6

四、应对网约车改革政策合法化危机的办法………………………………6

（一）各级政府政策制定要求形式合法，内容合理………………………7

（二）制定正确的管理思路，应对新业态…………………………………7

（三）及时关注民众反馈，加强监管………………………………………7

参考文献………………………………………………………………9

致谢…………………………………………………………………………10

2016年7月27日，我国交通部联合各部委出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并从2016年11月1日起实施。该政策依据国家有关法律、行政法规制定。政策目标是为了更充分地满足消费者多样化的出行需求，促进传统出租车和互联网融合协同发展，规范网约车的各种行为，保障车主与乘客的安全利益。政策出台将近两年，民众却依旧面临着“打车贵”、打车难“回潮”等问题。各地政府也纷纷出台相应细则却普遍缺乏执行力。网约车合法化的尴尬境地背后是合法性危机导致的政策执行失败。本文以分析的方法探究该政策合法性与合法律性之间的矛盾，并提出解决方法。

一．该政策合法性与合法律性的探究

合法性依赖真理的争论，“最先是由马克思.韦伯关于理性统治的模糊概念引起的。对于理性统治观念来说，必须满足两个条件：必须从正面建立规范秩序；在法律共同体中，人们必须相信规范秩序的正当性，即必须相信立法形式和执法形式的正确程序。”^[1]根据韦伯的观点：世上所有的统治秩序方式，只有它被民众认同为具有正当且合理的理由时，才具备合法性。从中看出，韦伯对合法性的要求包括规范的形式化与规范的合理性（被人们认同）。阿尔蒙德认为，假如一个国家的所有公民都服从于当权者制定与颁布的法律政策，并且不是屈从于违背规则背后的惩罚压力，那么这个政权就是合法的。而哈贝马斯也指出：“合法性意味着某种政治秩序被认同的价值。”^[2]这些观点，都将合法性的重点锁定在民众的认同与支持上。就法律层面而言，合法性并不等同于遵守法律。从实质上看合法律性与合法性有本质的区别，合法律性是对政策的法律形式方面的要求；合法性则是人们对政策的合理性的要求。在当前的政府治理过程中，二者往往不是同步的。在一个失败的政府治理案例中，一定有着合法性或合法律性的缺失。在一个政策中，合法性要求与合法律性要求并不冲突，只有当二者同时满足才更好地符合民众的利益需求，获得民众支持。政府出台的政策无论是缺失合法性还是不符合法律性，都会在一定程度上动摇民众对政策乃至是政府的认同感。

（一）网约车合法化政策的合法律性探究

在行政法中，政府行政行为的合法律性要件为：行政行为合法成立生效所应具备的基本要素，主要是对行政主体、程序、适当性、权限范围等方面的要求。

网约车《暂行办法》是由国务院的交通部联合其他多个部委联合颁布的。行政主体为国务院各部门，“办法”是规章的一种形式。根据宪法和组织法规定，国务院各部门在法定职权范围内，为实施国家行政管理，有权制定相关部门规章。该政策在执行中主要是由各地方政府的交通部来执行，该部门能以自己的名义独立承担法律责任，本身具有主体资格。交通部联合各部委在权限范围内颁发暂行办法，各地政府也在职责范围内执行该政策，没有越权执法的现象。关于程序合法的含义是指行政主体在实施行政行为时必须按照法定的程序进行，不得违反法定行政程序，任意作出某种行为。此次改革政策由中央到地方，从政策制定到政策实施皆符合法定行政程序。网约车改革政策在执行中欠缺适当性考虑。交通部等部门的暂行办法制定较为宽松，允许各地根据不同情况制定进一步的改革细则，但各地政府在实际的政策制定中欠缺考量。从各地制定的细则来看，各地均细化了准入规则。一些城市的改革政策（包括对车辆、司机、平台的要求）过于紧缩，导致网约车数量急剧减少，再加上国家对网约车的补贴政策逐步减少，进而引发打车难“回潮”的问题。

虽然网约车合法化改革在政策执行时在适当性方面有瑕疵，但从总体上看国务院交通部联合各部委颁布《暂行办法》的政策符合法律形式要求，即具有合法律性。但各地细则在网约车司机的资格上设置了户籍的限制，该规定违反了行政许可法第15条第2款规定：“设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务， 不得限制其他地区商品进入本地区市场。”部分政府制定的细则缺乏合法律性。

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