我国基础教育公平存在的问题和对策

论文总字数：10172字

摘 要

基础教育公平问题是重大的社会问题。由于我国城乡区域经济发展不平衡、二元户籍制度的制约、保障机制的缺失、重男轻女思想的影响等原因，我国基础教育在城乡之间、区域之间、学校之间以及在弱势群体与优势群体之间存在着不公平的问题。要解决这些问题，需要做到大力发展生产力，协调城乡区域经济发展；改革城乡二元户籍制度，创造公平的教育环境；国家加大财政支出，完善教育经费保障机制；完善立法，健全法律体系；加强思想教育，转变教育观念；强化学校管理，优化学校教学。

关键词：基础教育；公平；问题；对策

The Existent Problems and Strategy in Basic Education Fair of China

GUAN Jia-jing

(School of Politics and Public Administration, Huaiyin Normal University , Huai’an, Jiangsu, 223300)

Abstract: Today, problem of the equity of basic education is a major social problem. Because of the economic situations off balance between town and country side, unfair household registration system, no social security system, persecution of son preference thoughts, etc., there exist unfair problems about basic education in China between the urban and rural areas, the regional, the school and the group. In order to solve those problems, we must make that to develop the productive forces, coordinate of urban and rural regional economy development; reform the id system of urban and rural areas, create fair environment for education; countriesincreased fiscal spending, improve the mechanism for ensuring adequate funding for education; perfecting the law, improve the legal system; to strengthen the ideological education, changing education idea.

Key Words: basic education ;fair ;problem ;countermeasures

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，教育事业取得了巨大成就。1985年的《关于教育体制改革的决定》、1986年的《中华人民共和国义务教育法》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1999年的《面向２１世纪教育振兴行动计划》、《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，这些无疑将我国的基础教育事业推入了一个新的发展时期。

对于基础教育公平问题，在2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出：“促进教育公平，合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”在党中央的领导下，全国人民经过几十年的努力，在基础教育公平问题上取得了显著的成绩。然而，由于我国社会发展的阶段性现实，影响我国基础教育公平实现的因素仍然存在，所以，在实现基础教育公平的道路上，我们任重而道远。

一、我国基础教育不公平的现状分析

（一）城乡间教育发展不公平

根据2010年第六次全国人口普查结果显示，我国6-19岁人口中，全国从未上过学的人口比例为1.81%，其中城市为0.99%，而农村却为1.69%，大约是城市的两倍。从数据中我们可以得出，城乡教育发展不公平的第一个表现是城乡中小学入学率差别大，农村中小学入学率远远小于城市。不公平的第二个表现是城乡学生辍学率差距大，农村学生辍学率、流失率高。根据第六次人口普查数据显示，截止2010年，我国全国学生辍学率为1.68%，其中城市为0.79%，农村为2.36%。我们明显可以看出，农村学生的辍学率远远高于城市，并且超出了全国辍学率的平均水平。第三个表现是城乡学校在教学设施上的差别大。首先是校舍等硬件设施的差别。城市学校教育资金充足，学校环境优美，教学设施先进。而广大农村，特别是偏远山区，校舍就是几间泥瓦房，桌椅残缺不全，更别说拥有先进的电子设备了。其次是师资力量等软件设施的差别大。城市教师工作待遇好，大多数高校毕业的师范生更愿意留在城市教书。从而造成农村学校师资力量薄弱。

（二）区域间教育发展不公平

我国区域经济发展的不平衡造成了我国区域教育发展的不平衡。我国根据各地的地理位置和经济发展水平，将全国分为东中西三部分。区域间教育发展不公平，主要表现在以下三个方面：

1、基础教育财力资源配置不公平。以江苏和西藏两地的比较为例，2012年，江苏省国家财政性教育经费为11768474万元，而西藏仅为807466万元，教育经费投入差距过大。

2、基础教育人力资源配置不公平。东部发达城市，由于其突出的经济发展能力，吸引了一大批高素质的教师队伍来此地任教。各中小学，每一位教师只负责教一门科目，且每一门学科具有几位甚至十几位教师，教师资源十分充足。而在西部地区，特别是贫困地区，往往一个学校只具备几名甚至一名教师，每一位教师都得身兼好几门课程，大大降低了课程的专业性。

3、基础教育物力资源配置不公平。物力资源主要体现在校舍等硬件设施上。东部地区学校环境优美，校舍整洁、安全、美观，教室宽敞，拥有多媒体教学设施，配备专业的机房、图书馆、音乐舞蹈教室。而西部地区，存在着不少下雨漏水的泥房、危房，残破不完整的桌椅，没有图书馆、舞蹈房，更没有先进的电子仪器设备。

（三）学校间教育发展不公平

1.重点学校与普通学校的差异。重点学校，顾名思义，是指那些拥有最优秀的老师，吸收最优秀的学生，旨在培养可以进入下一级重点院校的学生的学校。重点学校享受着特殊的政策，在生源选择、资源配置、师资力量等方面都具有优先权，这样学校之间就失去了公平性。^[1]重点学校由于其对当地教育事业的突出贡献，使其在资源配置中获得更多的更好的物质资源；教师间也存在不公平现象，重点学校的教师，无论在工资、福利方面，还是在社会地位方面，都比普通学校的老师更具有优越性，因此，越来越多的优秀教师不断涌入这些重点学校，普通学校很难吸引优秀教师的加入；学生之间也失去了公平，重点学校的学生往往是入学考试中排名靠前的学生，这批学生无论在知识的储备还是在逻辑思维的运用方面，都具有明显的优势，加之学校给予他们比之普通学校更优质的教育，这样就造成了重点学校与普通学校之间的不公平。由于重点学校所展现出的种种优点，几乎所有的家长都想尽办法，想把自己的孩子送进重点学校读书，即使自己的孩子在更方面都不是那么优秀。正是由于这种种因素的驱使，择校现象在我国愈演愈烈，普通学校由于“无人问津”而处境尴尬。

2.公办学校与农民工子弟学校的差异。公办学校享受着政府专项资金的支持，拥有先进的教学设施和一大批高质量的教师队伍。然而在公办学校“高门槛”的限制下，更多的外来子女没有机会享受公办学校的教育，他们被迫被送往一些民办农民工子弟学校就读。与城市中的公办学校相比，这些农民工子弟学校的教学条件令人堪忧。这些农民工子弟学校大多具有以下特点：(1)多数农民工子弟学校建立在城乡交界处，学校周边人员混乱，十分嘈杂，没有一个安静的环境供学生学习。(2)学校基础设施简陋，学校的建造没有经过专业的验收，在一定程度上存着着不小的安全隐患。有的学校甚至不配备有专门的体育场，缺乏体育器材，也没有图书馆供孩子自习，既不利于这些农民工子女的成长。(3)师资力量薄弱，在这些农民工子弟学校任教的，大多数不是正式教师，没有教师资格证，根本不具备教师从业资格，且这些临时教师个人文化素质参差不齐，教学质量难以保障。^[2]

（四）弱势群体与优势群体间教育发展不公平。

1.正常儿童与特殊儿童之间的不公平。这里所讲的特殊儿童是指那些身心发展上存在缺陷的残疾儿童。正常儿童除某些特殊原因外，毫无例外，都可以进入义务制学校接受教育，所谓的差别也只是在于受教育条件的好坏而已。但是，特殊儿童，由于其身心障碍，进入普通学校接受教育根本没有可能，虽然近年来，我国开展了一批特殊学校，接受这些特殊儿童，为他们提供特殊的教育，但是由于这些学校的老师工作辛苦、难度大等原因，愿意去特殊学校任职的老师非常稀少，这样就很难满足特殊儿童受教育的需要。

2.女性教育与男性教育之间的不公平。受中国独特的政治、经济、文化的影响，女子教育，经历了一个艰难的发展过程。在古代中国，世人对女子的评价是出于“女子无才便是德”这种思想，因而把女子排除在私塾教育之外。新中国成立以来，虽然早已破除了我国长达几千年的封建制度，但是，“男尊女卑”、“重男轻女”的思想，由于人们长期受封建思想的影响而未能完全剔除，从而造成现今性别间教育的不公平。在未成年人群中，女子文盲人数远远大于男子，且女子非文盲的文化程度也偏低。

3.穷学生和富学生之间的不公平。改革开放之初，邓小平提出“让一部分地区、一部分人先富起来”的政策，这一政策的初衷是“先富带后富，最终达到共同富裕”，但是在实施过程中，人们只记得“先富”，而忘记了“共同富裕”，导致的结果就是贫富差距从此拉开帷幕。经过30多年的改革开放，虽然人民生活水平总体上有了显著的提高，但是可以看到，贫富差距也在不断的扩大。家庭收入差距的扩大，也使得学生群体有了贫富之分。条件好的富学生，有专门为其打造的所谓的“贵族学校”，其生活对于普通家庭来说，可谓达到了奢侈的地步。优越的教学条件，另无数寒门子弟心生羡慕，然而在高昂的学费面前，他们只能是望洋兴叹。

二、造成我国基础教育不公平的原因分析

（一）城乡区域经济发展不平衡

当前我国城乡区域经济差距主要表现在以下几个方面：

1.收入分配的差距。根据国家统计局公布的数据，2012年我国城镇居民人均可支配收入24564元，农村居民家庭人均纯收入7916元，城乡居民收入比为3.10:1。^[3] 在区域经济发展中，2012年，我国东部地区的人均GDP，上海市为85646元、江苏省为68436元，而一些西部地区，如贵州、甘肃等地区，人均GDP仅为19680和22035元,收入差距过于悬殊。^[4]

2.社会保障制度发展的差距。对北京和东部一些发达地区来说，社会保障制度的发展，在城乡之间虽有差距，但总体来说，差距并不是十分的悬殊。在这些地区，社会保障制度已经比较健全，覆盖率大。这里所说的差距，主要体现在一些经济相对落后的地区，尤其是那里的农村，其社会保障制度不仅社会保障项目少，而且覆盖率远远低于城镇，达不到国家的平均水平。

3.就业的差距。经济发达的地区以及各地大城市，城市居民就业渠道广，就业环境好，且失业人口少，而农村相比于城市，就业渠道多为进城打工，就业环境差，失业人口多。

4.科教文卫事业的差距。农村的环境整体上是脏乱的，公共设施建设不完善，卫生状况也令人担忧。而在城市，到处可见的高楼大厦，环境优美。

（二）二元户籍制度的制约

1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，把我们的全体国民分成了城镇人口和农村人口，由此也标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。并且对农村人口进入城市做出了约束性的规定:公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，^[5]二元户籍制度从一开始就对农村孩子打上了不公平的记号。

农村孩子，特别是农民工子女，想要进入城市学校读书，更是难上加难。在公办中小学对于要求入学的农民工随迁子女要收取高昂的借读费和赞助费。同时，除了高费用的门槛，还存在着高附加条件的限制。农民工入读公办学校必须出示暂住证、工作证、以前的学籍证、计划生育证、房产证房屋租赁合同、无监护证明等，^[6]使得一部分家庭对孩子的教育问题有心无力，从而不得不把子女送入条件差但收费相对较低的民办农民工子女学校。

（三）教育经费保障机制的缺失

2001年5月颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》明确提出“由地方政府负责、分级管理、以县为主的”基础教育管理体制。这种制度虽然在一定程度上缓解了2001年以前的制度所反映的矛盾问题，但其仍然具有不足之处。在这种制度下，中央不承担地区的教育经费，各地义务教育经费由当地县级政府负责。然而，当下的中国，全国仍然还有592个国家级贫困县，这些县的财政入不敷出，根本无力承担当地教育事业所需的全部教育经费。特别是一些中西部极端贫困的县，即使拿出全县的所有收入都不足以支付教师工资。

2005年3月，我国颁布“两免一补”政策(农村义务教育阶段，免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费),国家及省级政府参与了农村义务教育的投入。直至2008年，在全国范围内实行免除学杂费政策，意味着中央政府和省级政府成为农村义务教育投入主体。但是，此项政策虽然极大程度解决了地区教育经费不足的问题，但是这种投入毕竟有限，平均到每个学生身上效果就是微乎其微了。在区域之间，差距依然明显，并且对于广大学生家长来说，家庭的教育支出仍然很大。

（四）重男轻女思想的影响

从父系氏族制度建立开始，我国女性的社会地位开始失落。父系氏族制度建立以后，女子失去了原来在社会生产生活中的优势地位，男子开始掌握社会生产中的大权，而女子逐渐被排斥在社会劳动之外。女子劳动社会性的丧失，使女子失去了在社会中立足的保障，至此沦为男子的附属品。男尊女卑思想由此开始。在中国长达几千年的封建社会中，女子卑下、女子是祸水等歧视女子的观念一直充斥于社会之中。^[7]

即使到今天，这种“重男轻女”的观念仍然在影响着我国部分地区的教育，严重影响到教育公平的实现。今天，随着生产工具的飞速发展，男性在劳动中的决定性作用减弱，女性的作用也日益显示，男女平等已经实现。但是，几千年的封建思想不可能一夜之间就改变，在西部落后地区，追求生男孩来传宗接代的思想还是很严重。家中无论生几胎，必须要有男孩的诞生，且是越多越好。可是，落后的经济发展，低收入的状况又决定他们供不起所有孩子上学，在这种状况下只能牺牲家中的女孩子，让男孩进入学校接受教育。由此造成在基础教育阶段，男女性别在入学率和辍学率有着不可忽视的差距。

三、促进我国基础教育公平的对策研究

（一）大力发展生产力，协调城乡区域经济发展

协调城乡经济发展，最重要的是发展农村生产力，建设符合全面小康要求的社会主义新农村。协调城乡经济，发展农村经济，首先要深化县乡财政体制改革，因地制宜，用激励性财政政策调动县、乡发展积极性，逐步增强乡镇自我发展能力。其次，转变乡镇政府职能，实现由管理型向服务型转变，真正为建设新农村服好务。再次，始终把促进农民增收作为中心任务，广辟农民增收渠道，逐步建立完善农民增收的长效机制。最后，建立城乡统一的社会保障体系，加快农村基础设施建设。

协调区域经济发展，最关键的是发展西部地区的经济。在发展西部地区经济的过程中，我们要充分考虑好、利用好西部地区的优势。首先，发挥西部地区的资源优势。西部地区拥有占全国70%的土地面积，地广人稀；是著名五大草场的集中地，畜牧业发展蓬勃；是名贵植物和各种野生动物生长的绝佳之地；能源资源丰富，是煤、石油、天然气的主要产地，并且拥有100多种矿产资源；水电资源丰富，西部地区是我国两大河流（长江和黄河）的聚集地，又因为西部地区地势落差大，有利于水电资源的开发。其次，发挥西部地区的边境优势。西部地区拥有绵长的边境线，边境贸易往来便利，对于发展与其他周边国家的贸易合作有着得天独厚的地域优势。三是充分发挥市场和劳动力优势。落后的经济发展导致了西部地区无论在基础设施建设，还是在其他开发上都处于不完善、落后状态，都需要大大的加强。众多的人口，决定着西部地区是一个消费的潜力地带。广袤的土地、大批的廉价劳动力，又决定着这是一块投资宝地，有利于广大投资者来此投资设厂，引进先进的生产技术，发展西部地区经济。

（二）改革城乡二元户籍制度，创造公平的教育环境

城乡二元户籍制度的存在，是造成农村孩子受教育不平等的重要原因。所以要想为农村孩子提供公平的受教育机会，就必须加快城乡二元户籍制度改革。2013年1月7日召开的全国政法电视电话会议上，已将户籍制度改革确立为2013年四项重点工作之一。

在这之前，早在2001年，广东省转发了《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》，取消了农业户口和非农业户口，实行城乡户口登记管理一体化。改革后，广东将不再有“农转非”的问题，取消了城镇居民与农民之间的壁垒。2003年5月，江苏省也正式施行《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，全省城乡居民实行统一的户口登记管理制度。这些户籍制度的改革，为在全国大规模的施行起到了一定的示范作用。我国具体到消除城乡二元户籍制度方面，关键要做到以下几点：1.户籍制度改革应在全国范围内统一推动，中央统一指导和全面协调时改革成功的根本保障。2.大城市、中小城市和小城镇区别对待，从降低门槛到取消门槛逐步施行。3.设立适宜的城市户口准入标准。^[8]当然，户籍制度不可能在短期内完全取消，只能逐步改革一些与城乡户籍制度相关联的制度，从而保证农民地位的平等，保证农村孩子享有应有的平等待遇。

（三）国家加大财政支出，完善教育经费保障机制

现阶段我国地区的教育经费是由当地政府拨款，发达城市由于经济发展程度高，对于当地教育事业的投入力度大，相对而言，广大农村，特别是经济落后地区的农村，教育经费任然严重不足。因此，国家必须继续加大财政支出力度，支持广大困难地区提升教育质量。

首先，加大对落后地区公共财政费用的支持力度。在“两免一补”政策下，学杂费的负担已经去除，但是对于当地政府而言，在校舍的修建，教学用品的补给，教师工资福利的发放等方面，仍然严重缺乏资金。因此，国家要深入调查，实时了解落后地区在教育经费上的缺口大小，加大国家财政支出去填补，减轻当地政府的教育负担。

其次，由于我国归于教育经费的相关规定比较模糊，在教育经费配置的过程中，暴露除了一系列的问题：教育经费供给主体模糊不清；各级政府教育管理的财权与事权不对称；缺乏教育经费的监督性规范。^[9]要完善教育经费保障机制，必须要就解决这些问题。第一，必须明确各项经费支出的主体，将责任细化到具体的部门，便于事后工作不到位时的问责。第二，针对有些地方政府财权与事权不对称的问题，归根到底还是要增加地方政府的财政收入，使之财权能与其承担的事权想匹配。第三，任何权力都需要受到监督，有监督才能规范教育经费的落实，设立专门的监督机构，保障教育经费能够落到实处。

（四）完善立法，健全国家的教育法制

法律作为一种行为规范，具有普遍的约束力和强制性，制定有关保障基础教育公平的专门性法律，能够为所有学生平等接受教育提供强有力的法律保障。从数量上看，我国现行有效的教育法规已初具规模。然而，这些法规还不是很完善，这就为教育决策部门出现侵权和越权行为埋下了隐患。

健全教育法制，首先要均衡现有教育法规的内部结构，形成上下有序、内容全面、结构合理、统一完备的教育法律体系。其次，加强有关教育的执法力度，避免教育法律法规在执行过程中发生执法主体之间相互推诿、互不负责的现象。再次，完善教育司法制度。设立专门的有关教育的行政仲裁机构，为学生的申诉提供场所，保障公民的受教育权利侵害案件得到有效解决。最后，发挥法律监督意识的作用。^[10]

（五）加强思想教育，转变教育观念。

在男女观念的发展中，新中国成立以来，男女平等的观念得到不断的强化，女子积极投身到社会主义事业的建设中，社会地位得到了很大的提高。但是，同时也应该看到，男尊女卑的观念存在已久，要完全破除它并非易事。人们观念的陈旧，归根到底是受教育程度还不够，因此要想改变人们沉重的落后观念，首先要加强思想政治教育，宣传科学的女性观。其次，女性本身也要自立自强，用自己的实际行动向世人展示：谁说女子不如男。

（六）强化学校管理，优化学校教学

这里特别要解决的是弱势受教育群体的学校管理。

首先，加强民办农民工子弟学校的建设。在当前流入地公办学校资源已经远远不能满足农民工随迁子女教育要求的现状下，国家应当加大对民办农民工子弟学校的支持力度，同时还要加强管理。现在的农民工子弟学校存在着基础设施差，师资队伍不稳定、质量不高，管理不完善等一系列问题，严重影响到农民工随迁子女接受教育的质量。因此，国家要加大对民办农民工子弟学校的财政支持，完善其基础教育设施，为农民工随迁子女创造一个良好的学习环境。同时要加强对农民工子弟学校教师队伍的管理，建设一支高素质、稳定的教师队伍。

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